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法学院“宪法日”走访中国宪法学会副会长 焦洪昌教授

作者:发表时间:2016-12-05浏览次数:

  12月4日是我国第三个“国家宪法日”,法学院宪法学教师张鹏、分团委书记王漪鸥带领学生走访了中国宪法学会副会长、中国政法大学教授、博士生导师焦洪昌老师,就产权保护、国家监察委员会设立、宪法实施制度的完善等当前热点宪法问题进行了请教。

  张鹏首先问候焦洪昌教授,并交流了此行的目的,即希望通过对宪法学者的采访,带领同学们们了解我国宪法立法的时代背景和立法过程中鲜活的故事,让同学们从走出课堂和书本的理论知识,从立法者的视角去感受宪法、理解宪法。焦老师对此给予高度的认可与评价,他同时认为可以将这一活动扩展开来,鼓励同学们从口述历史的角度,深挖宪法背后的故事,尤其是从老一辈宪法学人的经历中寻找有学术意义和历史意义的资料。

  老师和同学们主要向焦洪昌教授请教了三个问题,一是中央出台的产权保护文件与我国宪法关于财产权保护间的关系问题;二是对刚刚在推行设立的国家监察委制度的学术讨论;三是如何推进宪法的解释机制的问题;焦洪昌教授分别阐述了自己的观点。访谈的最后,同学们就区域间的协同立法问题向焦洪昌教授请教,焦洪昌教授认为,立法有两个核心问题,第一是事权问题,第二是协同立法的主体问题。建议同学们尝试从研究行政的处罚权、准入许可以及公民的基本权利的限缩的问题上入手研究。

  本次采访活动结束后,师生与焦洪昌教授合影留念。同学们纷纷表示通过专业教师的引导,与宪法学者进行深入交流这种学习形式非常开阔眼界,启发思考,并且能够紧紧跟随理论前沿。学生们也将采访实录进行整理,让更多师生分享此次宪法日专访的成果。

  宪法是关系到公民切身利益的根本大法。为了让更多师生在宪法日树立宪法精神,法学院学生还为首经贸师生发放了宪法宣传册,并组织弘扬宪法精神签名活动,唤起更多师生对宪法的学习、理解,让法治精神深入人心。

  

  附:

  法学院“宪法日”走访中国宪法学会副会长

  焦洪昌教授实录

  编者按:

  12月4日是我国第三个“国家宪法日”,法学院宪法学教师张鹏、分团委书记王漪鸥带领学生走访了中国宪法学会副会长、中国政法大学教授、博士生导师焦洪昌老师,就产权保护、国家监察委员会设立、宪法实施制度的完善等当前热点宪法问题进行了请教。

  “有恒产者有恒心”

  问:中央刚下发了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,就当下产权保护的一些问题作了明确,而2004年修改宪法时增加了公民合法私有财产不受侵犯的条款,和社会主义公共财产神圣不可侵犯条款并列,您怎么看待中央下发的这个关于产权保护的文件,跟宪法的财产权条款是什么关系,下一步宪法财产权的条款是不是还需要修改完善?

  焦:我觉得中央和国务院联合发这个文件,在我的记忆里是很少见的。产权问题是宪法的核心问题之一,所以这个文件的重要性可能不亚于那些有关农业的一号文件。出台这个文件到底想解决什么问题呢?第一,当下民营企业在经营中遭遇了重大的困难和挫折。中央十八大以后全面推进市场化改革,让市场的回归市场,让国家的回归国家。但是这些年民营企业被大量的排除出市场,国有企业垄断地位进一步加强。民营企业在经营过程中如果受到打压,投资经营的积极性受损,甚至个人生命财产安全都没有保障,这个问题是很严重的。民营企业解决了绝大多数劳动力的就业问题,如果他们对这个国家失去了信心,或者把他们的钱大量转移到海外,中国未来将是堪忧的。所以我觉得中央在这个时候出台产权保护的文件,能起到稳定民心的作用。

  有恒产者有恒心,恒产就来自产权保护。比如说个人的房屋70年产权到期后怎么办,作为立法者总是迟延决断的话,就会让很多人心里不踏实。还有农村的集体土地,作为集体成员的个人到底享有什么样的财产权益,不彻底解决的话社会保障还是不稳定。

  第二,知识产权的保护问题。在中国,搞一项发明创造太难了,可是侵权却非常容易。我接触到一些民营企业家,他们在知识产权维权时特别难。当侵权容易维权难的时候,摧毁的是民族的自主创新力。美国宪法里就有关于知识产权保护的规定,是把知识产权保护作为一种国家战略写进来的。所以中央出台这样一个文件既关系到国家创新,又关系到民营企业的信心,关系到人民对政权的期待,所以是非常重要的。

  至于和宪法的关联性,我们历部宪法都是保护产权的,只不过在观念上随着国家社会的变化而变化。每一代人对于宪法的观念都有一些故事,宪法是一门语言,一门流动的语言,国家的每一代人都参与对话的语言。54年宪法保护私有财产,包括土地的所有权。后来我们走了弯路,82年宪法保护所有权和继承权,到04年宪法修改,把私有财产这样一个概念名正言顺地写进宪法文本,这里面有两个变化。一是国家对财产权保护的理念发生了变化,原来国家保护财产所有权是以善良家父对孩子呵护的方式保护。但是到04年修宪把国家从善良家父拉到一个可能侵权的主体。“公民合法的私有财产不受侵犯”,这里的侵犯主要是指国家公权力的侵犯。这是理念上一个重大的变化,需要政府承担主要责任,一个是消极责任即不能滥用公权力侵犯公民私有财产,另一个是积极责任即公民私有财产受到侵犯时要提供保护。这两个层面落实的难度还比较大,第一个在拆迁征收补偿中比较凸显,公民的房屋,首先是人身权,其次才是财产权,它是竞合的。每个人的家是自己的城堡,你进入到我家就是进入到我的身体。拆迁更多的把房屋当成物权来看待,而没有作为基本人权来看待。有的地方政府和开发商联手拆迁和征收,引发大量的社会矛盾。宪法既然把国家和政府从一个善良家父拉到一个主要的侵权者角色上,就要考虑如何约束政府,把它关到宪法和法律的笼子里,重点是要通过程序和规则来落实宪法。

  二是国有资产的保护问题。在物权法起草的时候出现了左派和右派之争,左派认为可以制定物权法,但是必须首先解决国有资产的保护问题,否则通过贱卖方式侵吞国有资产,然后物权法再给它合法保护,那就不能解决13亿人口的公共财产的保值增值问题。在目前中国的宪法结构下,仍然确立了公有制的主体地位,左派说的是有道理的,如果谁接近生产资料谁就有权力就获利,这会导致社会分配的极大不公,因为它不是市场自由竞争的结果,而是由于权贵的联手,侵吞公有财产。这是个重要的问题,从这个意义上说,保护私有财产的宪法第13条和保护公共财产的宪法第12条应当统一解释和看待。

  问:这次中央文件上说“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”,您认为下一步会不会修宪,神圣与否的区分会不会在宪法上抹平,还是有其他的协调方法来区分?

  焦:中央的文件里谈保护产权有三个原则:全面保护原则、平等保护原则和依法保护原则。你刚才说的就是平等保护问题。其实物权法就有强调,不论公共财产还是私有财产,只要是产权就应该是平等保护,不因所有制区分保护。

  至于修改宪法的问题,现行宪法虽然经过了四次修改,但是总的来说宪法是在计划经济大的格局下制定的,虽然加了一些市场经济相关的内容,但这不是宪法的革命而是宪法的修改。历次宪法修改的原则,李鹏总理曾经谈过两个原则:该改的就改,可改可不改的不改。这透露出一个理念,修改主要是小修小补,不希望大的修改。

  其实从立宪主义立场来讲,目前宪法规范内部的紧张就已经出现了,以前都是小修小改,把很多新的观念嵌入到宪法文本中,宪法整体的架构和后来嵌入的内容不协调。比如说整个宪法还是按照所有制结构来定经济形式,如果改成公共财产和私有财产平等保护,就会显得不协调。民法学界有人反对根据宪法制定民法,是因为宪法适应不了市场经济的要求,宪法没有为之提供根据。

  从这个角度来说,要对宪法做根本性的修改时机还没有成熟。政治改革、经济改革、社会改革,是有一个步骤和程序的,经济改革一直推进比较快,政治改革比较落后。不过目前开展的监察体制改革,是重大政治改革,在改革没有成型之前要大规模修宪是没有必要的,李鹏当年讲的两个原则还是有必要坚持的。既然全面修宪时机不成熟,区分神圣与不神圣的问题,也没必要在字面上修改,通过法律加以平等保护就可以了。

  

  设立国家监察委员会是国家横向权力配置的重大变革

  问:既然谈到正在开展的监察体制改革,请您谈一下对国家设立监察委员会的看法。

  焦:从宪法角度来说,如果设立这样一个和政府、法院、检察院平行的机构,把检察院的反贪反渎职职能拿过来,并且与中纪委合署办公,这实际上改变了宪法设定的国家机构体系,是一个重大的宪法问题,必须由人大授权。

  问:全国人大常委会是不是也不能授权突破宪法的改革?

  焦:严格来说只能由全国人大授权,因为它已经改变宪法体制了。但从实践操作看,改革试点也很有可能由全国人大常委会授权。

  问:但是现在已经在做了?

  焦:现在是试点的准备工作,还没有正式施行。我估计人大常委会可能在12月底的会议上考虑发布授权决定。究竟要人大授权还是人大常委会授权是一个政治决断。没有人大常委会的授权,改革试点是明显没有法律依据的。中央在推动改革的过程中是领导改革、领导立法的,但中央本身也必须在宪法法律范围内活动。党中央既是改革的引领者,也是守宪守法的带头者,党要在宪法法律范围内活动绝对不是一句空话。

  问:最近许多学者都在谈监察委员会的设立,您认为这个部门的成立是不是有助于国家权力内部形成一种良性的监督和制约机制。另外,监察委员会会不会变成一个权力的庞然大物,谁来监督监察委员会?

  焦:王岐山在调研的时候说,成立国家监察委员会主要是为解决腐败问题。关于反腐败,我的看法是,通过人治的方式反腐败可以起到一时的作用,根本上解决腐败问题还是不够的。要根本上抑制腐败,权力配置才是根本性问题。如果权力配置问题解决不好,很多本来优秀的干部由于缺乏体制机制的控制也会成为牺牲品。

  在中国宪政体制下,共产党的执政地位是宪法确定的,要谋求长期执政的话,我认为首先要解决党内权力制衡的问题,党内权力没有制衡的话,关键的少数人比如作为一把手的书记,全部都要靠道德来约束他,是靠不住的。中央出台的党内监督条例,也是要解决从制度上监督关键少数人的问题。我觉得这个是非常必要的,没有党内的监督制约,就不能从根本上、制度上来制约腐败。如何进行监督制约,可以考虑决策权、执行权和监督权分开行使的模式。

  这次设立国家监察委员会的改革,实质上是整个国家在横向权力配置上的一次重大变革,不仅涉及党国关系的问题,也涉及国监委的权力、宪法性质、地位的问题。核心的是“党”和“政”的关系问题,二者是往分开的方向走,还是往合一的方向走?如果要往合一的方向走,党要在宪法法律范围内活动,要不要把党权法律化、宪法化?有的专家提出,把党章和宪法都作为不成文宪法里成文的部分,把所有的党权在宪法里实体化、程序化等。也就是说,既然党要在宪法法律范围内活动,那么宪法法律就要把所有党对国家的领导权具体化、结构化。还有一个思路,宪法法律中只做原则性规定,具体的内容靠党内法规来解决。这实际还涉及我国宪政发展历程的阶段问题,如果现在的改革只是一个阶段性的目标,那么就要考虑将来怎么办。党的领导权的具体化,可以由党内法规去规定,不一定都要由法律去规定,如果事无巨细都写进宪法法律,意味着将来再想分开就比较困难了,应该为未来的灵活调整预留空间。

  具体到这次为什么提出设立国家监察委员会,我认为这可能是高层认为单靠检察院的制度设计解决不了中国的腐败问题,要重新进行顶层设计。所以我曾经提出一个问题,目前的中国所处的历史阶段,到底是“立宪期”还是“行宪期”?中国是否到了阿克曼所说的“宪法时刻”?如果仍处于“立宪期”,恐怕我们就不能固着于对现行宪法的解释,而是需要重大的制度创新和建构。

  

  人大应当通过立法建立宪法解释制度

  问:请焦老师再谈一下有关宪法实施的问题。四中全会提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,而如果如您所说我们当下还处于一种“立宪期”而非稳定的“行宪期”,那么我国宪法实施制度的完善和宪法解释机构的建立还是否由紧迫性?

  焦:四中全会明确提出了要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,还有把所有规范性文件都纳入备案审查范围。这是很关键的问题,中央也在调研,组织学者讨论,但目前尚未看到全国人大常委会有实质性的举动。

  问:对于宪法解释这一重大敏感问题,人大尚缺乏相应的实践经验,是不是应当先由全国人大常委会尝试进行宪法解释工作,为将来制定《宪法解释程序法》积累一些经验呢?

  焦:你说的是如何在具体操作层面上开展宪法解释的问题,这确实非常值得研究。而要落实四中全会的相关精神,人大必须从立法的角度加以推进。要通过立法建立宪法解释制度,首先必须先要列入立法规划,否则无法将四中全会的工作安排落到实处。

  

  区域协同立法的体制机制需要继续探索

  问:最后向焦老师请教一个问题,您怎么看待区域间协同立法问题。

  焦:协同立法有两个核心问题,第一是事权问题,第二是主体问题。首先要研究什么事需要协同立法,比如说环境保护问题,尤其是大气污染防治。这些问题靠单一的区域是无法解决的,因此需要协同立法。事权从纵向来说,包括中央事权、地方事权和中央与地方的共同事权。需要协同立法的问题,到底是属于中央事权还是地方事权呢?我认为凡是跨区域的问题应该是属于中央与地方共管的问题。这时候就需要中央设置协调小组对工作进行协调。具体如何推进,同样涉及体制机制问题。比如京津冀协调立法的问题,有两个思路,一个是中央牵头成立京津冀协调小组,一个是成立京津冀大区,设立一个领导协调机构。从我国目前的政治体制看,成立大区的做法不太适宜,只能以协调小组的形式开展工作。但从我实地调研掌握的情况来看,以协调小组的方式开展工作,也面临缺乏实质性权责的问题,可能导致协调工作流于形式,难以起到良好的效果。所以区域协同立法的体制机制还需要继续探索。

  

  

  采访人:张鹏 王漪鸥 王欣 刘亚明 沈晴雯 陈若尘