文章来源：《法学评论》201603期
关键词：国家治理; 基本权利; 财政法定; 地方保护; 地区合作
内容摘要:由于事权财权不匹配等原因，加强地方财政自主权已成必然之势。不过，地方财权的制度建构应基于中国自身的政治经济社会条件，充分考虑到中国国家治理、宪制框架以及财税法自身的功能特性，还应注意制度协调和地方利益平衡等因素，这些方面均会不同程度形成对地方财政自主权的约束。考察这些约束条件，有助于从反方向明晰地方财政自主权的边界，避免制度建构中的教条主义倾向。
地方财政自主权因国家治理模式等诸多方面的影响而必然存在诸多限制和约束。第一，不同于其他国家，中国国家治理方面的“执政党主导的组织化调控”模式决定了地方财政自主权是有限的，财政主导权仍将主要维持在中央手中。第二，《宪法》所确立的民主集中制的政权组织原则赋予了地方自主权空间，但同时也为其设定了宪法边界，而公民基本权利的相关规定也表明，地方政府也应分担“夜警国家”和“福利国家”意义上的宪法义务，相应地，地方财政的受益范围应适度扩展至非本地公民，由此构成对地方财政自主权的基本权利约束。第三，上个世纪初以来财政法律制度不断发展的调控、分配等多元功能也使得许多财政权力宜于配置给中央，环境税、转移支付等本身所具有的某些制度特性也决定了它们对地方财权存在一定的限制作用。第四，市场经济要求经济法律制度的统一有序，地区贫富分化和地区经济合作要求构建地区财政平衡与协调机制，教科文卫等相关领域的法律制度往往也对国家财政提出了某些诉求甚或是硬性要求，这些方面均意味着，基于利益平衡和制度协调考虑，地方财政自主权要受到诸多限制。总体来说，国家治理模式和宪法框架主要形成地方财政自主权的质与量的大体边界，财政法律制度则从内部限制了地方财政自主权可资利用的制度备选项，如同零星分布的岛屿使得洋面无法形成一个完全的平面整体，其他相关领域的制度则从外部进一步勾勒了地方财政自主权的细微边界。在这些因素共同作用之下，中国地方财政自主权必然是有限的，且必然呈现差序性的结构特征。
当然，仍然需要强调，上面这些分析，并不意味着我反对地方财政扩权，更不是漠视当前地方事权财权不匹配的问题，相反，我赞成向地方赋权，赞成通过财权配置和财力调整尽快矫正两权不匹配的结构性问题。因此，本文的分析，更应当被看作是一个善意的提醒，当众人的目光都集中于如何使地方扩权的时候，有人提一提扩权的边界问题，或许是有必要的，至少不应当被看作是添乱。而且，本文的分析还可以当作是地方财政自主权的“负面清单”，从与常规视角相向而行的另一种角度，同样致力于厘清地方财政自主权的范围。也如同在危险密布的森林中，有人借助指南针探寻方向当然很重要，但如果有人提醒“前面有老虎”、“再过去是悬崖”之类的，也未必不重要。在中国这样的一个大国，任何学理分析和制度设计，都不应脱离中国的现实，在推动制度变革的路途中，要注意辨明路的边界，确保走稳走好。
（以上内容均是《法学评论》2016年03期文章的精华部分，完整内容可点击下方原文链接）